SOFA 개정은…

캠프롱은 여전히 원주 지역사회의 뜨거운 감자다. 

그렇기에 자치단체와 정치권이 나서보지만 쉽게 해결되지 않고 있다. 캠프롱은 대한민국의 땅, 강원도의 땅, 원주의 땅임에도 불구하고 만질 수 없고, 안아줄 수 없는, 아픈 땅으로 남아 있다.

2000년부터 시작된 우리 땅 미군기지 찾기 운동은 현재 진행형이며 수많은 시민들이 참여했다. 성과도 있었지만 아픔도 있었다. 뜨거운 여름 날 불덩이 같은 아스팔트 위에서 농성을 했고, 눈 내리는 혹한의 날씨도 시민들의 열기를 잠재우지 못했다. 

원주시민과 원주지역 시민사회단체의 노력은 주한미군 환경오염사건 최초로 사과와 피해보상, 피해복구 약속을 받아낸 시민사회의 승리였다. 1950년 주한미군이 주둔한 이후 수많은 사건·사고들이 발생했지만 미군에게 직접적인 사과와 피해보상 및 원상복구에 대한 약속을 받은 것은 원주 캠프롱 미군기지 기름유출 사건이 처음이었다.

2001년 5월 캠프롱 기름 유출 사고가 발생한 지 1년여 뒤 국방부와 주한미군은 전국의 미군기지를 반환하는 내용에 전격 합의한다. 춘천 캠프페이지와 원주 캠프롱·캠프이글이 포함됐지만 원주 캠프롱·캠프이글은 반환 후 국방부가 사용할 계획임이 밝혀지면서 원주시민사회는 다시 한 번 요동친다. 급기야 ‘원주 미군기지 반환 범시민대책위원회’가 꾸려졌고 기나긴 싸움이 시작됐다. 

아직도 진행 중인 반환 문제는 기약이 없다. 얼마나 많은 부지가 오염되었는지조차 정확하게 모른다. 그렇다면 해외 주둔 반환 미군기지의 환경 정화 사례는 어땠을까? 지난 호에서 다룬 필리핀의 클락과 독일 등 사례에 이어 파나마에 대해 알아본다. 또 여전히 SOFA 개정 요구 목소리가 나오는 이유에 대해 살펴본다.

1977년 체결한 파나마운하조약에는 “파나마의 자연환경을 지키기 위해, 환경 보존과 보호에 관해 서로를 인정하는 올바른 방법을 찾도록 노력하고 생명과 건강, 안전에 해를 끼치는 모든 위험은 제거될 수 있는 실행 가능한 방법을 취하며 이를 위해 미군은 관련 정보를 파나마 정부에 충실히 제공할 의무가 있다”고 돼 있다. 

파나마 운하를 포기하는 것에 대한 부정적인 미국 내 의견에 상당한 압력을 느낀 미국 상원은 양국 정부의 합의한 경우, 1999년 이후 상황에 대한 협약을 다시 맺을 수 있다는 조건을 파나마 운하 조약에 포함시켰다. 이 조건에 따라 1995년부터 1998년까지 1999년 이후 파나마 운하와 주변 지역을 어떻게 관리, 방어할 것인지에 대한 협상을 진행했다. 미국은 특히 남아메리카 지역(페루, 볼리비아 등)의 마약 거래 단속을 핑계로 계속 주둔하기 위한 기반을 마련하기에 이른다. 

그러나 1998년 “Fellowship of Reconciliation Panama Campaign"(이하 FOR)이 미군이 파나마에 화학무기를 저장하였으며, 독성제초제 등 온갖 화학무기 실험을 실시하였다는 것을 밝혀내면서 환경문제가 주요 사안으로 떠오르게 된다. 미군은 관리권 이양을 2년 남기고 1998년부터 불발탄 제거 등 자체 계획을 세우고 ‘정화’를 실시하였다. 그러나 파나마 주둔 미군이 벌인 오염정화활동은 망망대해에서 물 한동이를 기른 것처럼 티도 나지 않은 시늉에 불과하였다. 파나마 정부는 뒤늦게 1999년 이후에도 환경문제를 협의하거나 미군이 환경정화를 해야 한다는 내용을 협의하려 했으나 미군은 응하지 않았다. 1999년 조약상 합의된 반환시기가 되자 파나마 정부는 운하관리권을 넘겨받기 위하여, 정화가 끝나지 않은 미군기지와 훈련장 등을 어쩔 수 없이 반환을 받게 된다. 파나마 정부는 미군 기지를 넘겨받으면서도 추후 ​협상을 통해 환경문제를 해결할 수 있을 것이라는 기대를 가졌으나, 아직까지 아무 변화가 없다. 파나마 정부의 계속된 정화 요구에 미군은 그 어떤 반응도 보이지 않으며, 현재도 파나마에 묻혀있는 불발탄과 불법 매립된 화학무기가 파나마 국민들의 안전을 위협하고 있다. 만약 파나마 정부가 좀 더 일찍 환경문제의 중요성, 심각성에 눈을 뜨고 1995년 협상에 이를 반영시켰다면 상황은 좀 달라졌을 지도 모른다. 

1977년 파나마 조약에 따르면 미군은 관련 정보를 파나마 정부에 충실히 제공할 의무를 가지고 있다. 그러나 미군은 불발탄을 제거하면서 파나마 정부에 제대로 된 정보를 제공하거나 진지한 협의를 거치지 않았다. 파나마 정부는 미군이 실시하는 훈련장 위해성 평가, 가능한 정화 기술의 평가, 특성 조사 등에 참여하겠다는 의사를 밝혔으나 미군은 이를 거부했다. 

FOR가 정보공개청구(FOIA, Freedom of Informa￾tion Act)를 통해 얻은 자료를 분석한 결과 미국의 TTC(The Army's Tropic Test Center)가 작성한 보고서 초안에는 “열화우라늄과 대전차 지뢰 테스트를 실시”했다고 기록되었지만 파나마 정부에 넘겨 준 보고서에는 “오염”이란 단어 대신 “불발탄 집중지역”으로 표기되었고, 열화우라늄탄에 대해서도 파나마 주둔 미군은 원자력규제위원회의 허가가 없기 때문에 사용하지 않았다고 주장했다. 

미군은 파나마에서 쓴 환경정화 비용도 공개하지 않았다. 미국 내 환경정화 비용과 비교하면, 그 허구성이 금방 드러나기 때문이다. 하와이 카홀라웨 훈련장의 경우 10년 동안 4억 달러가 정화에 쓰였는데, 파나마의 경우 96년∼99년까지 1500만 달러가 쓰인 것으로 비공식적으로 알려졌다. 전문가들은 파나마 미군 훈련장 크기와 그 오염정도를 봤을 때 제대로 정화한다면 수백만 달러가 들 것이라고 추정한다. 

반환된 후 2000년 코브 육군 기지와 하워드 공군기지에서 높은 수치의 기름오염이 발견된 사실이 파나마 언론을 통해 밝혀졌다. 반환된 기지에는 불발탄과 화학무기 문제뿐 아니라 일반적인 오염 문제도 있었지만 미국은 이런 자료를 파나마 정부에 조차 공개하지 않았고 의도적으로 자료를 누락시키고 왜곡하였다. 1997년 미 육군이 자체 실시한 조사에서 코브 육군기지의 모터풀 지하수에서 발암물질인 TCE가 미국 기준치보다 20배를 초과하였다. 그러나 육군의 보고서에는 이 부분이 삭제되어 발표되었다. 1998년 6월 30일, FOR가 열화우라늄과 화학​무기의 실험에 대한 자료를 공개했을 때 미국 대사관은 “절대 있을 수 없는 일”이라며 부인하였지만 이후 결국 인정하게 된다. 

환경문제의 관심을 촉발시킨 1998년 FOR의 발표는 파나마 사람들에게 충격이었다. 발표에 따르면 미군은 파나마에 겨자탄, 화학 지뢰 등 화학무기를 보유하고 관련 프로그램을 운영하는 기지를 최소 7개 유지하고 있으며, 파나마 정글에서 독성 제초제와 고엽제를 비밀리에 실험하였다. 신경가스와 실탄 테스트 등 화학무기 실험을 30년∼68년까지 40년간 진행하였을 뿐 아니라, 더욱 놀라운 것은 1997년과 1998년 미국과 파나마가 화학무기에 관한 협약을 비준한 후에도 실험이 멈추지 않았다는 것이다. 

프랑스필드라는 지역은 1930년대 미군이 매립한 30파운드에 달하는 화학무기에서 유출되는 물질 때문에 그 일대가 오염되었고 파나마의 태평양 연안에 27종의 신경가스(nerve agent)를 매립하였으며, 산 호세(San Jose)섬에는 아직도 화학무기가 남아있다고 한다. 

1993년, 미국은 화학무기를 해외 어느 곳에 버렸는지 공개하지 않기로 결정했는데, 그 이유는 자료가 공개될 경우 “교육적”(instructive)인 기능을 하기 때문에 잘못된 용도로 사용될 수​있다는 것이다. 이 말은 버려진 화학무기가 여전히 위험하다는 것을 뜻하며 그로 인한 피해가 있을 수 있다는 것을 반증하는 것이다. 1998년 파나마는 화학무기금지협약(CWC)을 비준하였다. 협약 비준국가는 타 국가에서 합의 없이 화학무기를 버렸는지 공개해야 하며 해당 국가가 비준할 경우, 매립한 국가는 그 무기를 폐기해야 한다. 미국은 파나마 보다 1년 전인 97년에 CWC를 비준했는데, 그 해 5월 다른 국가에 화학무기를 방치하거나 매립한 것이 없다고 발표하였다. 98년 5월 12일, 미국의 25명 의원은 윌리엄 코헨 미 국방장관에 불발탄과 화학무기를 제대로 정화할 것을 요구하는 성명을 발표하기도 하였다. 

(출처 : 반환미군기지 환경 협상에 관한 연구 정책 보고서, 국회의원 이미경·녹색연합, 2009.9)

지금도 한미 SOFA개정 촉구는 진행 중이다. 서울에서, 군산에서, 주한 미군기지가 주둔했던 곳에서는 토양오염 문제도 제대로 처리하지 못하고 있다. 미국은 한국에서의 군사적 ‘권리’를 행사하기 때문에 주한미군에 의한 환경 오염 등에 대한 합당한 의무조차지지 않고 있다. 주한미군 방위비 분담도 매번 증액돼 2019년에는 지난해보다 8.2% 오른 1조389억 원이라는 천​문학적 액수를 부담하고 있다. 한미상호방위조악의 불평등성은 필리핀의 미국과 군사동맹 내용을 보면 확연하게 드러난다. 필리핀과 미국의 상호방위협정에 따르면 미국은 필리핀에 영구적인 군 주재나 군사기지를 만들 수 없고 핵무기의 필리핀 진입은 금지되며 미군은 환경 보호 조치 등의 부문에서 필리핀 법규 등을 준수해야 한다. 

캠프캐럴 등 7개 기지는 환경기초 검사 주기마저 제대로 지키지 않고 있어 심각성을 더한다. ‘주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법’에는 주한미군 공여지 주변지역의 오염현황 파악을 위해 5년마다 환경기초 조사를 실시하도록 규정하고 있다. 또한 주한미군지위협정(SOFA) 규정상 기지 내부에서 오염사고가 발생하더라도 한국 측의 기지내부조사에 대해 권한이 보장돼 있지 않은 상황이다.

이 같은 이유로 환경단체 측은 SOFA협정을 개정해야 한다고 강조하고 있다. 

미국 정부는 해외주둔 미군기지에서의 환경오염에 대하여 기본적으로 접수국이 정화책임을 진다고 보고 있으며 미국이 책임을 진다고 하더라도 비용부담을 최소화하기 위해 미군의 주둔으로 인하여 증가된 기지 및 시설의 잔존가치를 치유기준의 한도로 삼는 것을 원칙으로 하고 있다. 그리고 잔존가치를 넘는 치유에 대해서는 접수국이 수행하도록 하겠다는 입장이다. 미국정부는 미군이 주둔하는 동안 미군공여지에 건축한 시설물 등의 잔존가치를 회수하겠다는 입장이므로 치유비용이 잔존가치를 넘는 경우 미국은 잔존가치를 포기하는 것으로 치유를 대신한다는 입장이다.

이러한 미국의 기본입장은 각 국가와 맺은 ​SOFA 조항 그리고 해당국가와의 방위분담비율에 따른 상호관계 등을 반영하여 각 접수국에 따라 변형될 수 있다. 해당국 미군사령관은 SOFA 그리고 정치적 관계 등을 고려하여 추가적인 환경오염치유에 자금지원을 할 것인지 여부에 관하여 재량권을 가진다. 그러나 기지를 반환한 이후에는 합의된 바 또는 치유계획이 정한 바 이상의 치유에 미국이 자금을 제공하지 않겠다는 입장을 분명히 하고 있다. 그리고 접수국의 비용으로 접수국이 원하는 만큼 치유하겠다고 하면 협조하겠다는 입장이다. 미국정부가 채택하고 있는 최소한의 치유기준인 “공지의 급박하고 실질적인 위험”이 존재하는지 여부에 대해서는 미군지휘관이 결정하며 이러한 위험을 제거하기 위한 치유의 수준과 방법 역시 미군지휘관이 결정하도록 되어 있다. 미군의 환경오염치유에 관한 정책은 접수국의 의견은 반영하지 않는 일방적인 것이다.

환경정보공유 및 접근절차에 의하면 상호통보의 대상이 되는 환경오염사고의 경우 주한미군 시설 경계 양측에서 공공안전, 인간건강, 자연환경에 공지의 급박하고 실질적인 위험을 갖는 경우로 규정하였다. 그런데 환경보호에 관한 특​별양해각서에 의하면 미측에게 치유가 요구되는 오염에 대하여 인간건강에 대한 공지의 급박하고 실질적인 위험을 초래하는 오염의 경우로 규정하고 있다. 공공안전, 인간건강, 자연환경에 위험을 초래하는 오염의 경우 확산 방지를 위해 신속히 통보하고 조치를 취하는 반면, 미측이 치유해야 할 대상으로는 인간건강에 제한시키고 있다. 

이를 근거로 미군측은 오염사고로 인정할 수는 있으나 치유는 할 수 없다는 것이다. 

한국의 환경정책기본법 제7조(오염원인자 책임원칙)에 의하면 “자기의 행위 또는 사업활동으로 인하여 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 야기한 자는 그 오염․훼손의 방지와 오염․훼손된 환경을 회복․복원할 책임을 지며, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 소요되는 비용을 부담함을 원칙으로 한다”라고 규정하였다. SOFA 합의의사록 제3조 제2항에서 대한민국 정부의 관련 환경법령 및 기준을 존중하는 정책을 확인하였으므로, 환경보호에 관한 특별양해각서에서 규정한 인간건강에 대한 공지의 급박하고 실질적인 위험을 초래하는 오염을 해석함에 있어 한국법의 오염원인자 책임원칙에 부합하도록 합리적으로 해석하여야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 미군측은 인간건강에 위험하다는 것이 입증되지 않기 때문에 자신들이 ​치유할 대상이 아니라는 입장이다. 이에 통보의 대상과 치유의 대상을 구분하고 있는 이 조항은 개정되어야 한다. 

미군기지의 반환 과정에서 발견된 환경오염을 어느 수준으로 치유할 것인지 논쟁이 벌어진 바 있다. 한국측은 한국법에 명시된 기준에 따라 치유할 것을 요구하였으나, 미군측은 SOFA 규정에 명시된 "인간 건강에 대한 널리 알려진 급박하고 실질적인 위험"이라고 알려진 KISE(Known, Imminent and Substantial Endangerment to human health)를 기준으로 제시하였다. 한국 협상자들은 미군측이 제시한 기준의 실체와 자체적으로 작성한 검토보고서를 보여 달라고 요구하였으나 미군측은 이를 제출하지 않았다. 정체를 알 수 없는 기준으로는 환경오염을 치유할 수 없다. 

미국 환경청(EPA)은 관련법에 따라 700개가 넘는 물질들을 유해물질로 지정하였다. 한국은 토양환경보전법상 오염물질이 16종이다. 미국의 경우 유해물질이 토양에 누출된 경우 그 농도에 상관없이 정화의 대상이 되도록 하는 반면, 한국의 경우 일정한 농도 이상인 경우에만 정화의 대상이 되고 있다. 미국에 비해 한국은 정화조치가 요구되는 요건이 낮은 것이다. 그러나 미국법이나 한국법 모두 유해물질로 인한 오염에서 일정한 경우 그로 인한 위험에 대한 별도의 고려 없이 정화조치의 대상이 되고 오염원인자는 이에 대해 책임을 져야 한다는 점에서 공통적이다.

미군측이 자신의 국내법을 따르는 문제는 별도로 하더라도, 한국법에 따라 오염을 정화하지 않는 것은 아주 단순하지만 한국법을 존중하지 않는 것이다. 2001년 SOFA를 개정하면서 환경조항이 신설된 이유는 아주 단순하다. 미군측이 한국의 환경을 보호하는 것이며 그 대상은 인간 건강만이 아니라 자연환경도 포함된다. 그렇기에 ‘합중국 정부는 자연환경 및 인간건강의 보호에 부합되는 방식으로 이 협정을 이행할 것을 공약하고, 대한민국 정부의 관련 환경법령 및 기준을 존중하는 정책을 확인한다’는 조항이 합의의사록에 신설되었다.

미군기지의 반환 시 환경 조사와 정화를 규정한 부속서 A의 내용 중 특기할 사항은 미군측이 치유대상과 그 내용을 결정함에 있어 한국 정부와 거듭되는 협의를 거치도록 하였고 협의사항을 고려하여 치유조치에 들어가도록 한 점이라고 하겠다. 

여기서 ‘협의’의 의미를 어떻게 해석하여야 하느냐가 문제된다. ‘협의’에 구속력이 있다고 보면 협의는 ‘동의’를 의미한다고 해석할 수 있고, 이러한 협의를 거치지 않거나 협의를 한 경우에도 협의조건을 이행하지 않은 행위는 위법하다고 보게 된다.

부속서 A 전체의 조문들을 종합하여 살펴보면 한미 양국의 당국자들이 한미 SOFA합동위원회, 시설구역분과위원회, LPP특별분과위원회, 환경분과위원회, 환경공동실무위원회 등 여러 그룹을 통해 지속적으로 교류, 협력하여 미군기지의 반환 및 새로운 공여지의 제공과 기지 이전이라는 막중한 임무를 수행하는 활동을 하게​되어 있다. 

양측 모두 상호 협조와 협력 없이는 공동의 이해를 증진시킬 수 없는 관계에 있다. 특히 반환지의 환경오염조사의 결과 오염된 것으로 밝혀진 지역의 치유기준과 방법 등을 결정함에 있어서 그 결과에 막대한 영향을 받는 것은 기지를 돌려받게 되는 우리 정부이다. 대한민국 시민들의 건강과 안전이 관여된 문제이므로 치유의 기준과 방법 등을 결정함에 있어서 한국정부의 입장이 충분히 반영되어야 마땅하다고 본다. 그리고 협의의 구속력을 인정하지 않을 경우 오염원인자라고 할 수 있는 미국이 일방적으로 치유의 수준과 방법 등을 결정하게 되므로 심히 불평등한 결과가 초래될 수 있다. 그렇다면 동 합의서상의 ‘협의’는 구속력을 가지는 ‘동의’ 또는 ‘합의’와 같은 것으로 보는 것이 마땅하다.

부속서 A에서 미국이 한국과의 협의를 고려하여 치유의 수준과 방법을 결정하게 한 것은 해석에 따라 ‘협의’의 개념을 ‘동의’나 ‘합의’로 볼 여지도 있으나 보다 명확히 하기 위해 ‘협의’라는 용어 대신에 동의 또는 승인 등으로 고치는 것이 필요하다.​

현행 SOFA 규정에는 ‘상호통보가 필요한 수준​의 환경오염사고 발생’ 또는 ‘미군기지를 반환/ 공여’할 경우 한미간 관련 정보를 교환하도록 되어 있다. 환경사고가 발생했거나 미군기지를 반환받을 때 그 실태에 대한 정보를 현행 규정에서는 환경분과위원회의 양측 위원장의 ‘공동승인’이라는 조건을 달아, 대중과 언론에 공개하지 않고 있다.

환경정보공유 및 접근절차 5항과 부속서 A 7항에 의하면 모든 정보의 언론 공개나 대중 배포에 대해 환경분과위원회 한미 양측위원장의 공동승인이 이루어져야 한다고 규정되어 있다. 환경부는 반환 기지의 환경조사결과 등에 대한 정보공개 청구에 대해 이를 근거로 비공개 결정을 내리고 있다. 

비공개 결정된 춘천 지역 사례에 대해 지역 주민이 행정소송을 제기하였다. 반환 대상에 포함된 춘천 주둔 미군기지인 캠프페이지에 대한 환경오염조사 주체, 일시, 항복, 내용, 결과, 처리 계획, 조사비용 및 비용부담주체에 관한 정보비공개결정처분취소 사건에서 대법원은 부속서 A의 체결에 관하여 국회의 비준 동의를 받은 바 없고, 그 내용 또한 공여지 환경조사 및 오염치유와 관련한 조사 및 정보의 교환을 위한 절차의 합의일 뿐 국민의 권리, 의무에 관한 사항을 규정하는 것으로 볼 수 없고, 따라서 부속서 A는 환경분과위원회 양측위원회의 공여지 환경​조사 및 오염치유의 절차에 관한 내부 지침적 성격의 합의서로서 일반 국민에 대한 효력이 있다고 할 수 없으므로 부속서 A의 규정을 근거로 하여 정보공개를 거부할 수 없다고 판시하였다.

결국 환경정보공유 및 접근절차의 제5항과 부속서 A의 제7항은 국민의 알 권리를 제한하는 근거가 될 수 없다. 따라서 환경정보공유 및 접근절차와 부속서 A의 모든 정보 공개에 있어 미측의 승인을 받도록 한 규정은 삭제되어야 한다.​

SOFA 제4조에는 “1. 합중국 정부는 본 협정의 종료 시나 그 이전에 대한민국 정부에 시설과 구역을 반환할 때에 이들 시설과 구역이 합중국 군대에 제공되었던 당시의 상태로 동 시설과 구역을 원상회복하여야 할 의무를 지지 아니하며, 또한 이러한 원상회복 대신으로 대한민국 정부에 보상하여야 할 의무도 지지 아니한다. 2. 대한민국 정부는 본 협정의 종료 시나 그 이전의 시설과 구역의 반환에 있어서 동 시설과 구역에 가해진 어떠한 개량에 대하여 또는 시설과 구역에 잔존한 건물 및 공작물에 대하여 합중국 정부에 어떠한 보상도 행할 의무를 지지 아니한​다.”라고 규정하였다. 

미군측은 이를 주한미군이 야기한 어떠한 환경오염에 대하여도 책임이 없다는 것으로 해석하고 있다. SOFA 환경분과위원회 미군측 위원장인 윌슨 대니얼 대령은 용산기지가 한국정부에 반환된 후 오염이 발견되었을 때 치유하고 비용을 부담할 것인가라는 질문에 ‘한미 SOFA 제4조에 언급된 것처럼 미군은 원상복원과 비용부담 의무가 없다. 이는 양국 정부의 합의사항이고 이를 따라야 한다’고 답변하였다. 또한 주한미군사령부는 2006. 7. 14. ‘기지 반환에 대한 주한미군의 입장’을 발표하면서 SOFA 규정상 원상회복의 의무가 없으며, 부가적으로 미국은 인간의 건강과 안전에 대해 알려져 있고 급박하고 상당한 위험요소가 되는 것을 치유하였기 때문에 SOFA상 모든 조건을 충족시켰다고 하였다. 즉 원상회복의 의무가 없지만 부가적인 조치로 KISE 기준에 부합한 조치를 취했다고 하는 것이다.

(출처 : 반환미군기지 환경 협상에 관한 연구 정책 보고서, 국회의원 이미경·녹색연합, 2009.9)

자료제공

우리땅 미군기지되찾기 원주시민 모임

원주 미군기지반환 범시민대책위원회

오염된 미군기지를 깨끗하게 돌려받기 

참고자료

녹색연합 이미경

「반한 미군기지 환경 협상에 관한

연구정책 보고서」, 2009.